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国务院办公厅关于建 立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见
来源:新华社 作者:国务院办公厅 发布时间:2016-08-23 17:30 点击量:1745

 国务院办公厅关于建立国有企业违 规 经营投资责任追究制度的意见

国办发〔2016〕63号

各省、自治区、直辖市 人民政府,国务院各部委、各直属机构:

    根据《中共中央 国务院关于深化国有企 业改革的指导意 见》、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的 意见》(国办发〔2015〕79号)等要求,为落实国有资 本保值增值责任,完善国有资产监管,防止国有资产 流失,经国务院同意,现就建立国有企业违规经营投资责任追究制度提出以下意 见。

    一、总体要求

    (一)指导思想。全面贯 彻党的十 八大 和十八届三中、四中、五中全会精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固 树 立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享 的发 展理念,深入贯彻习近平总书记系列重 要 讲话精神,认真落实党中央、国务院决策部署,坚持社会主义市场经济改革 方向,按照完善现代企 业制度的要求,以提高国有企业运行质量和经济效益为目标,以强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的 监督为重点,严格问责、完善机制,构建权责清晰、约 束有效的经营投资责任体系,全面推进依法治企,健全协调运转、有效制衡的法人治理结构,提高国有 资本效率、增强国有企业活力、防止国有资产流失,实现国有资 本保值增值。

    (二)基本原则。

    1.依法合规、违规必究。以国家法律法规为准绳,严格执 行企业 内部管 理规定,对违反规定、未履行或未正确履行 职责造成国 有资产损失 以及其他严重不良后果的国有企业经营管理有关人员,严格界定违规经营 投资责任,严肃追究问责,实行 重大决策终 身 责任追究制度。

    2.分级组织、分类处理。履行 出资人 职责的机构和国有企业按照国有资 产分 级管理要求 和 干 部管理权 限, 分别组织开 展责任追 究工作。对违纪违法 行为,严格依纪依法处理。

    3.客观公正、责罚适当。在充分调查核实和责 任认定的基础上, 既考虑量的标准也考虑质的不同,实事求是地确 定资产损失程度和责任 追究范围,恰当公正地 处理相关责任人。

    4.惩教结合、纠建并举。在严肃追 究违规经 营投资责任的同时,加强案例总结和警 示教育, 不断完善规章制度,及时堵 塞经营管理 漏洞,建 立问 责长效 机制,提高国 有企 业 经营管理水平。

    (三)主要目标。在2017年年底前,国有企业违规经营投 资责任 追究制度 和责 任倒查机制基本形 成, 责任追究的范围、标准、程序和方式清晰规 范,责任追究工作实现有章可循。在2020年年底前,全面建立覆盖各级履行 出资人 职责的机构及国有企业的 责任追究工作 体系,形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制,对相关责任人及时追究问 责,国有企业经营投资责 任意识和责任约束显著增强。

    二、责任追究范围

    国有企业经营管 理有关人员违反 国家法律法规和 企业内部管理规定,未履行或未正确履行职 责致使发生下列情形造成国有资产损失以及其他严重不良后果的,应当追究责任:

    (一)集团管控方面。所属 子 企业 发生 重大违纪违法问题,造 成重大资产损失,影响其 持续经 营能力或造 成严重不 良后果;未履行或未正确履行职责致使集团发 生较大资产损失,对生产经营、财务状况产生重大影响;对集团重大风 险隐 患、内控缺陷等问题失 察,或虽发现但没有及时报告、处理,造成重大 风险等。

    (二)购销管理方面。未按照规 定订立、履行合同,未履行 或未正确履行 职责致使合 同标的价 格明 显不公允;交易行为虚假或违规开展“空转”贸易;利用关联交易输送利益;未按照规定进行招标或未执行招标结果;违反规定 提供 赊销信用、资质、担保(含抵押、质押等)或预付款项,利用业务预付或 物 资交易等方式变相融 资或投资;违规 开展商品期货、期权等衍生业务;未按规定对应收款项及时追索或采 取 有效保全措 施 等。

    (三)工程 承包建设方面。未按规定对合同标的进行调查论证,未经授权或超越授权投标,中标价格严重低于成本,造成 企业资产损 失;违反规定擅自签订或变更合同, 合同约定未经严 格 审 查,存在重大疏漏;工程物资未按规定招标;违反规定转包、分包;工程 组 织管理混乱,致使工程质量不达标,工 程成 本严重超支;违反合同约定超 计价、超进度付款等。

    (四)转让产权、上市公司股权和资产方面。未按规定履行决策和审批程序或超越授权范围转 让;财务审计和资产评估违反 相关规定;组织提供和披露虚假信 息,操纵中介机构出具虚假财务审计、资产评估鉴证 结果;未 按相关规定执行回避制度,造成资产损失;违反相关规定和 公开公平交易原 则,低价转让企业产权、上市公 司股权和资产等。

    (五)固定资产投资方面。未 按规 定进行可行性研究或风险分析;项目概算未经严格审查,严重偏离实际;未按规定履行决策和审批程 序擅自投 资,造成资产损失; 购 建项目未按规定招标,干预或操纵招标;外部环境发生重大变化,未按规定及时调整投 资方案并采 取止损措 施;擅 自变更工 程设计、建设内容;项目管理混乱,致 使建设严重拖期、成本明显高于同类项 目等。

    (六)投资并购方面。投 资并购未按规定开展尽职调查,或尽职调查未进行风险分析等,存在重大疏漏;财务审计、 资产评估或估值违反相关规定,或投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告;未按规定履行决策和审批程序,决策未充分 考虑重大风 险因素, 未制定风险防范 预案;违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资,或通 过高溢价并购等 手段 向关联方输送利益;投资合同、协议及标的 企业公司章程中国 有权 益保护条款缺 失,对标的企业管理失控;投资参股后未行使股东权利,发生重大变化未及时采取止损措施;违反合同约定提前支付并购 价款等。

    (七)改组改制方面。未按规 定 履行决策和审批 程序;未 按规定组织开展清产核资、财 务审计和资产评 估;故意转移、隐匿国有资产或向中介机构提供 虚 假信息,操纵中 介 机构出具虚假清产核资、财务审计与 资产评估鉴证结 果;将国有资产以明显不 公 允低价折股、出售或无偿分给其他单位或个人;在发展混 合所有制经济、实施员工持股计划等改组改制过程中变相套取、私分国有股权; 未按规定收取国有资产转让价款;改制后的 公司章程中国有权益保护条款缺失等。

    (八)资金管理方面。违反 决 策和审批 程序或 超越权限 批准 资金支出;设立“小金库”;违规集资、发行股票(债券)、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立 信用证、办理银行票据;虚列支出 套取资 金;违规以个人名 义留存资金、收支结算、开立银行账户;违规超发、滥发职工薪酬福利;因财务内控 缺失,发生侵占、盗取、欺诈等。

    (九)风险管理方面。内控 及 风险管理制度缺失,内控流程存 在重大缺陷或内部控制执行不力;对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警和应对;对企业规章制度、经济合同和重要决策的法律 审核不到位;过度 负债 危及企 业持续经营,恶意逃废金融 债务;瞒报、漏报重大风险及风险损失事件,指使编制虚假财务报 告,企业账 实严 重不符等。

    (十)其他违反规定,应当追究 责任的情形。

    三、资产损失认定

    对国有企业经营投资 发生的资产损失,应当在调查核实的基础上,依据有关规 定认定损失金 额及影响。

    (一)资产损失包括 直接损 失和间接损失。直接损失是与相关人员行为有直接因果关系的损失金额及影响。间接损失是由相 关人员行为引发或导致的,除直接损失外、能够确认计量的其他损失金额及影响。

    (二)资产损失分为一般资产损失、较大资产损失和重大资产损 失。涉及违纪违法和犯罪行为查处的损失标准,遵照相 关党内 法规和国 家法律法规的规定执行;涉及其他责任追究处理的,由履行出 资人职责的机构和国有企业根据实际情况 制定资产损失程度划分标准。

    (三)资产损失的金额及影响,可根据司法、行政机关 出具的书面文 件,具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构出具的专项审计、评估或鉴证报告,以及企 业内部证明材 料等进行综合研判认定。相关经营投资 虽尚未形成事实 损失, 经中 介机构评估在可 预见未来将 发生的损失,可 以认定为或有资产损失。

    四、经营投 资责任认定

    国有 企业经营管理有关人员任职期间违反规定,未履行或未正确履行职责造成国有资产损失 以 及其他严重不良后果的,应当追究其相应责任;已调任其他岗位或退休的,应当纳入 责任追究范 围,实行重大决策终身责任追究 制度。 经 营投资责任根据工作职责划分为 直接责任、主 管责任和领导责任。

    (一)直接责任是 指相关 人员在其工作职 责范围内,违反规定,未 履行或未正确履行职责, 对造成的资产损失或其他不良后果起决定性直接作用时应当承 担的责 任。

    企业负责人存在以下情形的,应当承 担直接责任:本人或与他人共同违反国家 法律法规和企业内部管理规定;授意、指使、强令、纵容、包 庇下属人员违反国家法律法规和企业 内部管理规定;未经民主决策、相关会议讨 论 或文件传签、报 审等规定程序,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大资产损失或其他严重不良后果;主持相关会议讨论或 以文件传签等 其他方式研究时,在多数 人不同意的情况下,直接决定、批准、组织实施重大经 济事项, 造成重大资产损失 或其他严重不良后果;将按有关法律法规制度应作 为第一 责任人(总负责)的事项、签订的有关目 标责 任事项 或应当履行 的其他重要职责,授权(委托) 其他领导干部决策且决策不当或决策失误造成重 大资产损失或其他严重不良后 果;其他失职、渎职和应当承担直 接责任 的行为。

    (二)主管责任是指相 关人员在其 直接 主管(分管)工作职责范围内,违反规定,未履行或 未正确履行职 责,对造成的资产损失或不 良后果应当承担的 责任。

    (三)领 导 责任是指主要负责人在其工作职 责 范围内,违反规定,未履行或未 正确履 行职责,对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。

    五、责任追究处理

    (一)根 据资产损失 程度、问题性质等,对 相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移 送司法 机关等方式处理。

    1.组织处理。包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领 导职务、责令辞职、免职等。

    2.扣减薪酬。扣减和追索绩效年薪 或任期激励收 入,终止或收回中长期激励收益,取消 参加中长期 激励资 格 等。

    3.禁入限制。五年内直至终 身不得担任 国有企 业董事、监事、高级管理人员。

    4.纪律处分。由相应 的纪检监察机关 依法依规查处。

    5.移 送司法 机关处理。依 据国 家有关法律规 定,移送司 法机关依法查处。

    以上 处理方式可以单独使用,也可以 合 并使用。

    (二)国有企业发生资产损失,经过查证核实和责任 认定后, 除依据有关规定移送司法机关处理外, 应当按以下方式处理:

    1.发生较大资产损失的,对直接责任人和 主管责任人给予通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职等处理,同时按 照以下标准 扣减薪酬:扣减和 追索 责任认定年度50%—100%的绩效年薪、扣 减和追索责任认定年度(含)前三年50%—100%的任期激励收入并延期支 付绩效年薪,终止尚未行使的中长期激励权益、上缴 责任认定年度及前一年度的全部中长期激励收益、五年内不得参加企业新的中长期 激励。

    对领导责任人给予通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位等处 理,同时按照以下标准扣减薪酬:扣减 和追索责任认定年度30%—70%的绩效年薪、扣减和追索责任认定年度(含)前三年30%—70%的任期激励收入并延期支付绩 效年薪, 终止尚未行使的中长期激励权益、三年内 不得参加企业新的 中长 期激励。

    2.发 生重 大资产损失的,对直接责任人和主管责任人给予降 职、改任非领导职务、责令辞职、免 职和禁入限制等处理,同时按照以下标准扣 减薪酬:扣 减和追索责 任认定年度100%的绩效年薪、扣减和追索责任认定年度(含)前三年100%的任期激励收入并延 期支付绩效年薪,终止尚未行使的中长期激励权益、上缴责任认 定年度(含)前三年的全 部中 长期 激励收益、 不得参加企业新的中长期激励。

    对领 导责任人给予调离工作岗位、降职、改任非领 导职务、责令辞职、免职和禁入限 制等处理, 同时按照以下标准扣减薪酬:扣减和追索责任认 定年 度70%—100%的绩效年薪、扣减和追索责任认定年度(含)前三年70%—100%的 任期激励收入并延期支付绩效年薪,终止 尚未行使的中长期激励权益、上缴责任认定年度(含)前三年的全部中长期激励收益、五年内不得参加企业新的中长期激励。

    3.责任人在责任认定年度已不 在本企业领取绩效年薪的,按 离职 前一年度全部绩效 年薪及前三年任期激励收入总和计算,参照上述标准追索扣回其薪酬。

    4.对同一事件、同一责任人的薪酬扣减和追索,按 照党 纪政纪处分、责任追究等扣减薪酬处理的最高标准执行,但不合并使用。

    (三)对资产损失频繁发生、金额巨大、后果严重、影响恶劣的,未及时采取措施或措施不力导致资产损失扩大的,以及瞒报、谎报资产损失的,应当从重处理。 对及时采取措施减少、挽回损失并消除不良影响的,可以适当从轻处理。

    (四) 国有企业违规经营投资责任 追 究处 理的具体标准,由各 级履行出资人职责的机构根据资产损失 程度、应当承担责任等情况,依照本意见制定。

    六、责任追究工作的 组织实施

    (一) 开展国有企业违规经营投资责任追究工作,应当遵循以下程序:

    1.受理。资产 损失一经发现,应当立即按管辖规 定及相关程序报告。受理部门应当对掌握的资 产损失线索进行初步核实,属于责 任追究范围的,应当及时 启动责任追究工作。

    2.调查。受理部门应当按照职责 权限及时组织开展调查,核 查资产 损失及相关业务情况、核实损失金额和损失情 形、查清损失原因、认定相应责任、提 出整改措施 等,必要时可 经批准组成联合 调查组进行核查,并出具资产损失情况调查报告。

    3.处理。根据调查事实,依照 管辖 规定 移送有关部门,按 照管理权限和相关程序对 相关 责任人追究责任。 相关责 任人对处理决定有异议的,有权提出申诉,但申诉 期间不停止原处理决定的执行。责任追究调查情况及处 理结果在一定范围内公开。

    4.整改。发生资产损失的国有企业应当认真 总结吸取教训,落实整改措施,堵塞管理漏洞,建立健全防范损 失的 长效机制。

    (二)责任追究工作原则上按照干部管理 权限组织开展,一般资产损失由本企业 依 据相关 规定自行 开展责任追究工作,上 级 企业或履行出资人职责的机构认为有必要的,可直 接组织 开展;达 到较大 或重大资产损失 标准的,应当 由上级企业或履行出资 人职责的机构开展责任追究工作;多次发生重大资产损失或造成其他严重不良影响、资 产损失金额特别巨大且危及企业生存发展的,应当由履行出资人 职责的机构开展责任 追究工作。

    (三)对违反规定,未 履行或未正确履行职责造成国有资产损失的董事,除依法承担赔 偿责 任外,应当依 照公司法、公司 章 程及本意见规定对其进行处理。对重大资产损失负有直接责任的董事,应及时调整或解聘。

    (四)经营投 资责 任调查期间,对相关责任 人 未支付或兑现的绩效年薪、任期激励收入、中长 期激励收益等均应暂停 支付或兑现;对有可能影响调查工作顺利开展的相关责 任人,可视情 采取停职、调离工作岗位、免职等措施。

    (五)对发生安 全生产、 环境污染责任事故和重大 不稳定事件的,按照国家有 关规 定另行 处理。

    七、工作要求

    (一)各级履行出资人职责的机构要明确所出 资企业负责人 在经 营投 资活动 中须履行的职责,引导其树立责任意识和风险意识,依法经营,廉洁从业,坚持职业操守,履职尽责,规范经营投资决策,维护国 有资产安全。国 有企业要依据 公司法规定完善公司章程,建 立健全重大决策评估、决策事项 履职记录、 决策过错认定等配套 制 度,细化各类经营投资责任清 单,明确岗 位职 责 和履职程序,不断提高经 营投资责 任 管理 的规范化、科学化水平。履行 出 资人职责的机构和国有企业应在有关外聘董事、职业经理人聘任 合同中,明确 违规经营投资责任追究的原则要求。

    (二)各级履行 出资人职责的机 构和国有企业要按照本意 见要求,建立健全违规经营投资责任追究制度,细化经营投资责任追究的原则、范围、依据、启动机制、程序、方式、标准和职责,保障违规经营投资责任追究工作有章可循、规范有序。国有企业违规经营投资责任追究制度应当报履行出资人职责的机构备案。

    (三)国有企业要充分发挥党组织、审计、财务、法律、人力资源、巡视、纪检监察等部门的监督作用,形成联合实施、协同联动、规 范有 序的 责任追究工作机制,重要情况和问题及时向履行出资人职责的机构报告。履行出资人职责的机构要加强与外派监事会、巡视组、审计机关、纪检监察机关、司法机关的协同配合,共同做好国有企业违规经营投资责任追究工作。 对国有企业违规经营投资等重大违法违纪违规问题应当发 现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的,严格追究企业和履行 出资人职责的机构有关人员的失职渎职责任。

    (四) 各级履行出资 人职责的机构 和国有企业要做好国 有企业违规经营投资责任追 究相关制度的宣传 解释工作,凝聚社会共识,为深入开 展责任追究 工作营造良 好氛围;要结合对具体案例的 调查处理,在适当 范围进行总结和 通报,探索向 社会 公开调查处 理 情况,接受社会监督,充 分发 挥警 示教育 作用。

    本意见适用于国有及国有控股企 业违规 经营投资责 任追 究工作。金融、 文化等国有企业违规经 营投资责任追 究工作,中央另有规定的依其规定执行。

                    

国务院办公厅

2016年8月2日

(此件公开发布)